新政府的國家安全政策取向分析

翁明賢
淡江大學國際事務與戰略研究所教授

前言
  
  2016116日台灣的總統選舉結果,不出意料之外,出現第三次政黨輪替,由曾在2000-2008年之間執政的民進黨再度掌握政權。選前的各場次辯論中,民進黨籍總統候選人蔡英文提出「維持現狀」的國家安全戰略思維:維持台海穩定與兩岸和平發展的現狀,雖然受到許多不同角度的批判,也點出如何「詮釋」以及如何持續穩定此一「現狀」發展的必要性。在20156月,蔡英文前往美國進行智庫之旅,在「戰略與安全研究中心」(CSIS)發表一篇:
「台灣迎向挑戰—打造亞洲新價值的典範」,已經清楚地點出未來執政的具體方針,而主要內涵就是「參與式民主、公平分配與社會正義、以創新為基礎的經濟,以及積極和平的外交作為」。換言之,在維持台灣既有和平發展的現狀下,必須發揮柔性民主自由的價值,強調社會的公平正義理念,重新思考知識經濟下的產業發展,最重要的是:積極對外參與國際社會,做出具體的國際貢獻。
 
馬政府時期的國家安全政策

  事實上,在馬英九主政時期,以「兩岸優於外交」的思維定位,推動「國家安全鐵三角」戰略:以兩岸和解實現臺海和平,以
活路外交拓展國際空間,以國防武力嚇阻外來威脅,以為透過台海的和平穩定,就可以減少雙方在外交與國際空間的摩擦,也因此可以減少中國對台武力威脅,減輕我國防戰備整備能量。某種程度而言,此一「國家安全鐵三角」植基於中國對台的善意之下,以及台灣自我受限於「九二共識﹑反對台獨」的政治基礎。但是,北京並沒有放棄對台使用武力,以達成期所謂國家統一的終極目標。除了2005年推出「反分裂國家法」之後,20157月更提出「國家安全法」,相關條文要求台灣必須促進維護統一的義務,而中國人民解放軍對台部署的飛彈持續上升,針對台灣軍事行動的演習次數也沒減少,也未放鬆對台灣的國際空間的參與限制,除了世界衛生組織大會的觀察員亞太經濟合作會議非正式領袖高峰會議的參與,對於我國努力想參與的「國際民用航空組織」ICAO)、「聯合國氣候變遷小組會議」(UNFCCC)還是抱持反對的態度。簡言之,只要凸顯中華民國主權獨立存在的事實,北京的封鎖與打壓也是不會改變的事實。

影響新政府國家安全的因素

  基本上,過去八年來台灣所面臨的內、外安全環境有很大結構性轉變,從2008年中國舉辦奧運、2010年的上海世博會,2013年推動
「一帶一路」倡議,成立「絲綢之路基金」「亞洲基礎建設投資銀行」AIIB)之後,「中國崛起」已成為國際社會最為關切的課題。是以,美國從2009年開始啓動「再平衡亞洲」Rebalancing toward Asia)戰略,建構「空海整體戰」Air Sea Battle Operation),在經濟上,倡議「跨太平洋戰略夥伴協定」(TPP),並推動亞太地區的民主與人權的發展,顯示「圍堵」與「防範」中國的戰略構想。相同的,北京一方面建構「中美新型大國關係」,透過各種雙邊機制規範兩國之間的紛爭與歧異。另一方面,強化其在第一島鏈各海域的主權爭議,從2013年以來,東海釣魚台列嶼主權爭議,北京推出「東海防空識別區」,引發中日海上巡弋對峙之外,日本借機推出美日新安保指針,擴大自衛隊的集體自衛權行使。在南海方面,北京也熱化與周邊聲索國的紛爭,2013年菲律賓將與中國黃岩島爭議提交海牙國際仲裁法院審理之後,加強在南沙七個島礁「吹沙填陸」的工作,雖於201510月形式上終止造陸,還是持續強化軍事設施工程,在永興島部署紅旗九防空飛彈,在永暑礁降落軍機,被華盛頓點名南海軍事化。因此,美國透過機艦巡弋南海,以維護國際法與國際海洋法所賦予的「公海自由航行權」。由於台灣擁有最大天然島:太平島,中美兩強在南海爭議,關於南海的歷史性水域主張,讓台灣陷入戰略兩難的地步。換言之,以往台灣所強調的「和中、友日、親美」國際安全戰略也面臨結構性挑戰,兩岸優於外交的戰略定位,也面臨重新思考之際。

新政府國家安全戰略與政策

  因此,面臨美中亞太競逐下,台灣必須掌握此種「戰略機遇期」,在「維持現狀」:亞太安全穩定與兩岸和平發展目標下,透過「多重平衡」途徑,以爭取台灣最大的安全利益。首先,在戰略上,必須兼顧「安內與攘外」兩個層面,加強內部朝野溝通,有效政經制度改革,建立國家安全共識,是以持續2006年民進黨執政時期出版
「國家安全報告書」的經驗,應該建構一本完整的「國家安全戰略報告」成為政府施政的圭臬參照。
 
  其次,在外部方面,平衡外交、兩岸與國防之間的競合關係,讓三者相互配合,一方面,持續兩岸既有機制,擴大合作交流面,累積互信創造共同利基,而在國防安全方面,持續精進防衛能量,強化國防自主下的國艦、國機自製,結合國防與民生工業能量,累積兩岸未來談判的有力籌碼。在對外關係方面,深化與既有邦交國家的關係,協助其有效國家治理,並擴大與非邦交國家的實質往來,積極參與國際社會,從非傳統安全角度,發揮台灣的軟權力,協助國際反恐、災害防止、急難救助,讓台灣成為國際非政府組織的重心。
 
  總之,面臨未來詭譎多變的安全環境,台灣必須蓄積經濟實力,積極參與國際社會機制與活動,發揮建設性的角色,以「多重平衡」與「全球治理」途徑,在全球、亞太與兩岸關係上,追求台灣最高國家利益。(責任編輯:羅文瑾)

日期:105422

(本文僅供參考,不代表本會立場)

編者補充其他閱讀資料:

1. 「蔡英文美國演講 避而不解釋維持現狀」,BBC中文網,民國10463

http://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2015/06/150603_us_taiwan_tsai_speech

2. 楊前部長進添,「臺灣的活路外交與聯合國推案」(Taiwans Viable Diplomacy and United Nations Campaign),韓國Diplomacy雜誌,20119月號

http://www.mofa.gov.tw/igo/News_Content.aspx?n=2EDCE341D11733F0&sms=6D36777C6E4F8C89&s=511625EA40E87301

3. 「台灣朝野一致反對大陸國家安全法」,BBC中文網,民國1047 2

http://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2015/07/150702_taiwan_china_security-law_reax

4. 「我國參加UNFCCC COP21最新情形」,中華民國外交部,民國105311

http://www.mofa.gov.tw/igo/cp.aspx?n=0F732304856390E0

5. 「一帶一路 陸委會:目前尚無台商參與」,聯合報,民國105425

http://udn.com/news/story/1/1651858-%E4%B8%80%E5%B8%B6%E4%B8%80%E8%B7%AF-%E9%99%B8%E5%A7%94%E6%9C%83%EF%BC%9A%E7%9B%AE%E5%89%8D%E5%B0%9A%E7%84%A1%E5%8F%B0%E5%95%86%E5%8F%83%E8%88%87

6. 「中國南海再填海造陸 西沙甘泉島現工程船作業」,東森新聞網,民國105417

http://www.ettoday.net/news/20160417/682137.htm
7. 「馬英九登上太平島宣示主權:是島嶼而非岩礁」,BBC中文網,民國105128

http://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2016/01/160128_taiwan_president_itu_aba_island