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1040325
哪個經濟外交策略對臺灣最有利?
[104年3月25日]財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長林建山博士
          最近中國大陸與美國的國際經濟外交關係演變,對臺灣而言,尤其是對於籌建亞投行(AIIB)、擴大FTA洽簽,以及區域整合協定包括FTAAP、RCEP及TPP之參與,對未來都有不小影響。請按此下載PDF檔
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      哪個經濟外交策略對臺灣最有利?
-從FTA、FTAAP、RCEP到TPP參與的國家戰略抉擇

林建山博士
財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長

 
      最近中國大陸與美國的國際經濟外交關係演變,對臺灣而言,尤其是對於籌建亞投行(AIIB)、擴大FTA洽簽,以及區域整合協定包括FTAAP、RCEP及TPP之參與,對未來都有不小影響。

參與全世界市場競爭的四面向機遇
 
       倘若今天,臺灣真要重新啟動直接國際接軌,積極參與全世界公開市場大競爭,以復活臺灣經濟動能,乃至在全球市場經濟中的積極功能角色地位,就唯有立基在2001年加入成為WTO第144名會員國的機制平台上,再衝刺尋求新活路。
       依循WTO機制的前提架構,臺灣所面對的可能機會抉擇,目前浮現出來的,至少有四個面向的機遇與挑戰。
       第一個機遇抉擇是,FTA的擴大洽簽。FTA是在WTO架構下,最典型的一種「雙邊貿易協定」(bilateral trade agreement),一旦彼此認可「相稱經濟價值」,就足以成就合意的FTA了;不過,自1995年WTO運作以來,國際間固不乏「沒有經濟價值卻有極大政治價值」的FTA存在。
       第二個機遇抉擇是,中國大陸提議的FTAAP,本質屬性就是WTO架構下的一種「複邊協定」(plurilateral trade agreement),由眾多「雙邊協定」國家組合構成之複合協定的準多邊協定(quasi-multilateral agreement),在WTO架構既有四大包裹協定中的「政府採購協定」(GPA),就是箇中典型。
       FTAAP可謂是已進入實質談判階段的「中日韓FTA」(即東北亞自由貿易經濟圈協定)之擴大版。估計,即使八到十年時間,都不容易達標完簽。
       第三個機遇抉擇是,中國大陸主催主導之ASEAN擴大版的RCEP(亞太區域緊密經濟夥伴協定)。RCEP是一種「區經濟整合協定」,也是WTO架構下,有領域範圍限度的一種「局部多邊貿易協定」(limited multilateral trade agreement),必須遵循「最惠國待遇原則」(MFN)及「國民待遇原則」(NTP),以及公開透明加非歧視原則的遵循。
       第四個機遇抉擇是,美國主導的TPP(跨太平洋貿易夥伴協定),可謂是WTO架構下的一種「局部多邊貿易協定」。TPP的原始發起國家,多數屬於先進經濟體,但是像越南,其經濟自由度及產業發展能量,都遠不及臺灣,也在TPP創始成員之列,自可給予臺灣相當程度之啟示。惟以TPP乃美國重返亞洲,作為對抗中國崛起的一項「經濟圍堵」或「經濟對抗」工具,乃是與RCEP針鋒相對的一種機制設計,臺灣祇能在RCEP與TPP兩者間,擇一而為。

各項協定機遇抉擇之間的競合性

       今天臺灣的機遇,是處於面對眾多選項「競合」(trade-off)的抉擇,而非多元的「可自由複選」(multiple choices)之共存抉擇;除了擴大FTA洽簽,還存在有較為「共存性」自由度外,TPP與RCEP及FTAAP之間,根本是「零和之競合」。
       對外關係協會去年12月舉行一場重要的對外經貿外交政策座談會中,主講及與談專家似乎頗為傾向:必須優先與中國建立良好關係,乃得以擴大FTA洽簽,且參加FTAAP及RCEP應該優先於參加TPP。這種一廂情願式的主張,其實,是存在相當可商榷空間的。
       這一主張傾向的思維基礎,誠如政大林碧炤副校長所說,FTA,FTAAP,RCEP及TPP的參與,非僅是純粹經濟問題,更是政治問題,面對這種國家級的經貿外交關係策略抉擇,不僅要用經濟來解釋政治,也需要用政治來解釋經濟。

參與TPP是具有最大優惠價值的機遇

       事實上,政治學與經濟學本是源出一體的,現代經濟學最早源自於17世紀中期英國哲學家威廉裴第(William Petty, 1623-1687)的「政治算術學」(Political Arithmetic, 1667),洎自19世紀後,政治算術衍生出「經濟學」,才與政治學正式分了家,現代制度經濟學的政策分析中,所運用操作的經濟學成分與政治學成分的兩相重疊與一致性,其實是極高的。倘若,使用政治經濟算術學,看今天臺灣面對經濟外交發展所應有的策略分析,至少有三個面向的思索絕對是必要的。
       第一個面向思索是,FTA的擴大洽簽,應該還是脫離不了區域經濟整合協定的參與可能性之衡量,兩者之間交互影響性極大,孰為先孰為後,的確具有高度「互為因果關係」,勢難作出偏廢之析離、獨立而為單元之思考。
       第二個面向思索是,政治算術因素之思考,中國主催主導的FTAAP及RCEP,都早已設定一個「排除臺灣條款」,亦即任何參與為成員者,其首要的資格條件,就必須是「主權國家」;依今天中國大陸仍然堅持「一個中國」政策之前提條件,臺灣的參與資格,必然就會首先受到極大挑戰。
       所以,固有許多學者專家會積極期待,冀望能有以「APEC會員國整體包裹式」轉化為RCEP或FTAAP成員國的比較超乎現實的「如意算術」設想,恐怕終究難以為功。但是,相對的,由美國主導的TPP,其基本準則,一開始就已明確表明是「APEC會員國都得以優先成為TPP成員國」,這在政治態勢上,所能給予臺灣參與資格的最大優惠機遇,絕對不容予以輕忽。

應該要有「他們的期待是什麼」之前提想法

        第三個面向思索則是,經濟算術學的思維問題。過往將近三十年時間,臺灣所爭取加入各種國際組織,以至今天之積極冀望,想要擴大FTA洽簽及參與區域經濟整合,總還是會慣性地以「我們的期待是什麼」,來作為戰略規劃設計基礎,卻很少研究探討:「他們的期待與想法是什麼」。
        事實上,臺灣目前所傾向爭取加入,以東南亞區域經濟為基底主體的FTAAP及RCEP,對於臺灣所秉持的「經濟期待」,其實是頗具挑戰性的,至少有三大「經濟期待」之達成,依今天臺灣「民粹充斥」以及「自我保護主義高漲」的條件狀況下,幾乎都非常不容易「積極有效地」可予以回應或給予滿足的。
        一是,亞太區域經濟體,除了日本與中國大陸之外,多數國家政府都期待臺灣,能有更多資本前往投資營運,以及更大量產業科技與事業模式的移轉,這事實會涉及到,臺灣的產業外移(industry relocations)及廠商外移(firms relocations),以至於技術訣竅外移與經營管理訣竅外移;是則,這樣的「自由開放」與「讓利」,究與當前臺灣經濟發展成長政策方向,是否一致,必須更深刻地衡酌思考。
        二是,東南亞經濟國家多數期待於臺灣能夠「增加採購進口」,包括進口東南亞的農礦產品貿易、採購其輕工業及民生工業產品,同時,要增加臺灣觀光客之前往觀光旅遊(觀光採購);以目前臺灣經濟情勢及人口規模,這種期待的被滿足,是具有相當挑戰性的。
        三是,東南亞國家對臺灣期待的是,更高度暢達的「人力流通性」,亦即有更大量的臺灣人才,可以流向東南亞,而有更大量的東南亞外勞,可以被引進到臺灣來;但問題是,臺灣本身在這一構面的能力與意願,又是如何呢?

TPP之參與應該優先於FTAAP及RCEP

        然則,相對於由美國所主導的TPP,其成員國家的構成,多數是屬於比較臺灣更為先進的經濟體,則其對於臺灣的「經濟期待」,乃至對於臺灣「在國際市場產銷價值鏈地位」之定義與設想,都迥然有異於以ASEAN為主體之FTAAP及RCEP成員國家的期待與期許。
        對於ASEAN國家,臺灣被期待的是「扮演淨付出之角色」,但是,在TPP,則臺灣所被期待的,有極大可能會是「扮演淨輸出角色」,兩者之間的差別極大;即以前揭三構面的「臺灣期待」內涵重點而言,幾乎也都是對TPP之參與,更加優利於對FTAAP及RCEP之參與。
       綜合政治算術之思考與經濟算術之思考,則臺灣在面對如此多重經貿外交關係之發展及國際組織之參與,以至其所關聯的策略抉擇議題研判時,臺灣究竟應該以「抓住美國」(peg to USA)為優先思考?抑或是應該以「抓住中國」(peg to PRC)為優先思考?其實是相當理明而義正的必要思辯理性。(責任編輯:曲元寧)

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編者補充閱讀資料

1.          「亞太自貿區工作小組 台灣加入」聯合財經網,民國104年2月6日;http://money.udn.com/storypage.php?sub_id=5641&art_id=692465

2.          「台灣加入FTAAP工作組 有助參與區域經濟整合」,中央廣播電台,民國104年2月19日;
http://news.rti.org.tw/news/taiwan/?recordId=606 
3.          「APEC資深官員會議 聚焦FTAAP」中央社,民國104226
http://www.cna.com.tw/news/aipl/201502260193-1.aspx 
4.          「APEC會議菲律賓召開 盼推亞太自由貿易區」,大紀元,民國104年2月27日;
http://www.epochtimes.com.tw/n118676/APEC%E6%9C%83%E8%AD%B0%E8%8F%B2%E5%BE%8B%E8%B3%93%E5%8F%AC%E9%96%8B-   %E7%9B%BC%E6%8E%A8%E4%BA%9E%E5%A4%AA%E8%87%AA%E7%94%B1%E8%B2%BF%E6%98%93%E5%8D%80.html 。
5.          「博鰲報告:今年E11經濟難回暖」,中時電子報,民國104325日;
http://www.chinatimes.com/newspapers/20150325000966-260303 
6.          「亞太自貿區建設意義重大 面臨許多挑戰」,鉅亨網,民國104年3月25日;

http://news.cnyes.com/20150325/%E4%BA%9E%E5%A4%AA%E8%87%AA%E8%B2%BF%E5%8D%80%E5%BB%BA%E8%A8%AD%E6%84%8F%E7%BE%A9%E9%87%8D%E5%A4%A7-%E9%9D%A2%E8%87%A8%E8%A8%B1%E5%A4%9A%E6%8C%91%E6%88%B0-090117885468910.shtml?c=forex 。


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