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從難民危機檢視歐盟的政策工具及其治理思維
[104年5月6日]/國立東華大學公共行政學系  朱景鵬教授
近年以來歐盟面臨了許多危機,先是2005年歐洲憲法條約挫敗,2009年以里斯本條約(Lisbon Treaty)取代歐憲條約,維繫歐盟的三大支柱(共同體政策、內政與司法合作以及外交與國防政策合作)也不斷受到挑戰。近年的主權債務危機、歐元區穩定與否、英國首相卡麥隆訴諸公民投票決定是否繼續留在歐盟以及烏克蘭親歐與親俄等內外問題皆困擾歐盟,讓歐盟領導國家如德法等疲於因應,更多問題正一步步挑戰歐盟的超國家特質,未來將如發發展,值得進一步觀察。在眾多議題中,今(2015)年9月3日因為一名3歲敍利亞男童亞藍(Aylan)伏臥土耳其海灘的畫面被揭露之後,長久以來處在人權高倡與經濟困境兩難局面的歐盟區,難民議題頓時成為全球關注的課題
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從難民危機檢視歐盟的政策工具及其治理思維
 
國立東華大學公共行政學系  朱景鵬教授
 
前言: 難民危機的形成與概況 
 
近年以來歐盟面臨了許多危機,先是2005年歐洲憲法條約挫敗,2009年以里斯本條約(Lisbon Treaty)取代歐憲條約,維繫歐盟的三大支柱(共同體政策、內政與司法合作以及外交與國防政策合作)也不斷受到挑戰。近年的主權債務危機、歐元區穩定與否、英國首相卡麥隆訴諸公民投票決定是否繼續留在歐盟以及烏克蘭親歐與親俄等內外問題皆困擾歐盟,讓歐盟領導國家如德法等疲於因應,更多問題正一步步挑戰歐盟的超國家特質,未來將如發發展,值得進一步觀察。
 
        在眾多議題中,今(2015)年9月3日因為一名3歲敍利亞男童亞藍(Aylan)伏臥土耳其海灘的畫面被揭露之後,長久以來處在人權高倡與經濟困境兩難局面的歐盟區,難民議題頓時成為全球關注的課題。尤其是自今年以來幾件駭人聴聞的難民因船難事件造成龐大的死亡數字,舉其犖犖大者:2月初地中海域至少300名難民;4月19日義大利Lampedusa島船難造成至少800人死亡;8月27日奧地利一棄置的卡車中發現71名難民屍體;以及8月27日一周內有十多艘難民船在利比亞外海沉沒造成約500多難民全數溺斃。根據統計,自2015年1-8月在止,整個歐盟區已湧入了超過35萬名難民,相較於2014年全年的28萬,已大幅增加。其來源主要依序來自敍利亞、阿富汗、厄利特里亞(Eritrean)、奈及利亞以及科索沃(Kosovo)等國家,其原因包括內戰、脫貧、人權迫害等等。
 
        為了因應日愈增加的難民潮(2014年62.5萬;今(2015)年預期將達到80萬名之譜),歐盟及其成員國出現了不同態度,而成員國之間的立場也相當分歧。先是歐盟執委會主席容克(J-C Juncker)公開呼籲歐盟應建構一個共同的歐洲難民政策,尋求共同解決方案,並於2015年5月間提出一份政策草案,內容包含對地中海域海上緊急救難、歐洲移民問題,以及來自敍利亞、利比亞、伊拉克和厄利特里亞等戰亂地區的難民安置等等方案,試圖尋求歐盟一致團結的解決態度。從超國家的角度而言,容克的訴求無非是捍衛歐盟的法律價值與對人權的維護,但現時歐盟缺乏的卻是「集體的勇氣」(Collective Courage)。
 
    對於容克的呼籲,歐盟的成員國之間正在進行一場內政與外交的抗衡與扈從的角力。從支持與積極態度而言,亞藍事件發生後,德國儼然是領頭羊,總理梅克爾(A. Merkel)9月6日宣布聯邦政府將接受為數80萬名的難民申請;而在亞藍事件之前,德國境內已然出現200多起針對Meissen, Berlin Jena, Bamberg等地難民收容所火燒與攻擊事件,主要係由新納粹和極端右翼份子所為,導致德國境內仇恨難民的氛圍,仍然此起彼落;梅克爾政府仍在9月6日宣布解決難民危機的11項措施,包括縮短難民申請程序及時程,增加2000個流程處理站、2016年提撥60億歐元(約台幣2,220億元)供處理難民事務所需,30億歐元(約台幣1,150億元)供各邦交與地方運用、在聯邦志願者服務部門提供10,000個難民工作的機會等等。
 
     雖然德國選舉研究在9月11日所進行的民調(Forschungsgruppe Wahlen/Politbaromenter)顯示高達66%的德國民意支持梅克爾的決定,並有合計68%的民眾認為60億歐元的提撥適中(43%)或甚至太少(25%)。不過,隨之而來邊界擁塞與失序問題卻迫使德國在9月13日作出「暫時性邊界管制」(temporary border control)的措施,究其背景,無非一是德國的慷慨之舉引起東歐國家(匈牙利、波藍、羅馬尼亞、斯洛伐克、捷克等)的不滿;其次無非是德國藉恢復邊界管制盼望歐盟各國,尤其是東歐各國能審視並分攤難民危機的處理責任,以此回應這些國家對歐盟提出「配額制度」(Quota system)的異見。根據歐盟執委會在9月9日所提出的120,000名難民緊急安置清單分配,以德國31,443名最多,其次是法國的24,031名、西班牙的14,931名、波蘭的9,287名、羅馬尼亞的4,646名等。這些難民分別停留在義大利、希臘以及匈牙利等歐盟成員國。
 
歐盟的移民(migration)與難民(asylum)政策: 實務、困境與政策工具 

 
    歐盟自1993年開始實施單一內部市場(single European market)後,人員、貨物、勞務、資金等四大流通為歐盟經濟統合帶來溢出效應,但也伴隨社會犯罪、走私以及非法移民等問題。為了因應衍生的問題,歐盟分別成立了歐洲刑事警務中心(EUROPOL)、歐洲國際邊界管理局(FRONTEX)、歐盟庇護支援辦公室(EASO)、歐洲檢察署(EUROJUST)等單位以求成員國之間共同合作。就現有的歐盟三大支柱而言,前述各單位所涉議題概為第三根支柱,亦即涉及刑事、警務、司法與內政事務政策(Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters/PJCC或Justice and Home Affairs/JHA)等,此一政策範疇既難以超國家型態運作,也毋須經由執委會的階層程序,相反的需要更多與成員國的協商。不論是移民或難民問題,雖在1997年阿姆斯特丹條約中明列為歐盟執掌,但實務上卻難脫所謂「政府間合作主義」(intergovernmentalism)範疇。
 
     在20世紀歐盟的移民政策相對較為保守,內部市場流通之後,移民政策可分為水平面向與垂直面向,前者就是歐盟成員國之間、成員國與第三國,以及歐盟與第三國之間,就此觀察,在主要的經濟強國,如德、法、英等均約有20%左右的移民人口,瑞典、奧地利約佔15%;後者意味著歐盟與成員國的處理權限關係;而歐盟移民政策的處理機制主要集中在從源頭輸入到移民輸入的管理以及合法與非法移民管理兩個區塊。難民危機即是其中相當棘手的問題之一。在1980年代末期及1990年代初期,歐盟首次面臨處理難民問題的高峰,根據1951年「日內瓦難民保護公約」(Geneva Convention on the Protection of Refugees)為難民所下的定義,主要係指在本國遭受政治迫害而選擇到其他國家尋求庇護的人。歐盟由於申根條約以及共同市場邊界開放原因,再加上成員國具有共同的人權價值,對於難民採取人道的保護,因此,形成今天歐盟處理難民危機陷入人道考量以及成員國之間嚴重落差的兩難局面。
 
    為解決日愈增生的難民與移民問題,2007年歐盟執委會發佈建立「歐洲共同難民系統」(Common European Asylum System / CEAS)綠皮書,試圖建構一個難民的歐洲保護區,同時在2008年6月正式提出「難民政策執行方案」(Policy Plan on Asylum),其中以三個支柱用以支撐CEAS的發展:一是調和歐盟和成員國的難民法規,使其彼此保護標準能夠更加和諧;二是在實務上推進有效率的支持和合作;三是增進成員國彼此之間以及其與非成員國之間的團結及責任感。在此一方案中,希望確保難民都能在一個開放系統中被公平對待。另外,為了加強移民與難民問題的責任,歐盟執委會和2010設立的歐洲難民庇護辦公室(EASO)共同合作履行歐盟所頒佈的非法移民相關指令(directives),惟這些指令仍需要由成員國制定內部法律加以執行。因此,「融合」(harmonization)仍然是當今歐盟處理難民問題的核心原則。此外,為了促進團結,歐盟也採取幾項措施包括:設立70億歐元的難民與統合基金(Asylum, Migration and Integration Fund/AMIF),難民重置(relocation),難民居所安置(resettlement),在EASO,FRONTEX,EUROPOL EUJUST系統下專家共同執行邊界合作且設立「熱區」(hotspots),以確保在邊界等待難民申請庇護的程序得以被迅速處理,這些「熱區」主要集中在義大利的SicilyLampedusa,希臘的Piraeus等地。
 
        針對當前歐盟的難民危機,歐盟兼採短期主動措施以及四項前瞻性作法以邁向更好的管理機制。前者除了前段各種基金挹注方案之外,尚有依歐盟條約第73條第3項有關緊急制度(emergency system)的活用,讓難民安置有更佳的分配;讓歐洲刑事警務中心(EUROPOL)的資訊與所有歐盟機構分享藉以打擊遏阻犯罪網絡;更重要的是加強歐盟在地中海海域以及非洲地區的防禦與安全政策(Common Security and Defence Policy/CSDP)的合作以及在幾個邊境國家派駐歐盟移民事務官員協處等等。後者則主要建立在四根支柱(four pillars)之上:
--減少對非法移民的誘因機制:採取行動計劃遏阻人蛇集團及犯罪網絡,加強成員國密切合作以及強化FRONTEX的邊境管制角色;
--確保難民生命安全以及建立歐盟對外邊界防衛系統(European System of Bordr Guards);
--強化難民政策:透過新的監督機制全面落實CEAS;檢視1997年生效針對首次申請庇護的難民在歐盟成員國境內轉移的都柏林規則(Dublin Regulation)並作適時修正;整合難民決策流程,確保每位難民申請者都能獲得公平待遇;
--合法移民的新政策:例檢討與移民政策有關的「藍卡指令」(Blue Card directive);快速、安全、便捷的通匯措施;建立歐盟與成員國間的經濟移民專屬合作平台等。

 
三、結語:歐盟治理思維的省思
 
此次歐盟境內引爆的難民危機與問題突顯出,從歐盟的改革及所面臨的困境與政策抉擇過程中的不夠完美,也同時彰顯出單一平台政策機制的建立與制度的協調(institutional coordination)同等重要。以移民為例,其對歐盟內政的衝擊,已遠遠超過最初的想像,同時歐盟的政策太過偏重政治人物、政策決策者的需求,而忽略了「跨歐」與「歐盟」間的公意,因此,對於人的移動的管理,需要建立起「歐盟全觀型政府」(whole-of-government)的治理思維,將移民與難民問題放在「整個歐盟」的框架中討論。
 
        其次,涉及到歐盟政策與制度的運作,以難民與移民政策而論,顯而易見的是,在一個歐盟的內政與司法事務(JHA)合作框架中並非運作良好,在EU-levelNational-level兩國層級的協調成效也不彰。歐盟執委會與部長理事會(Council of Ministers)投射出來的超國家思維與政府間合作思維存在嚴重的鴻溝。決策甚至出現癱軟(paralysed)現象,亦且正挑戰著歐盟無國界疆域的申根體系治理,如何演變,值得關注。
 
        最後,明顯的,歐盟面對此次難民危機,其相應的改革已刻不容緩。其中較重要的是各國領導人的外交與內政政策的協調需要大幅改進,且恐怕需要賦予歐盟較大的發語權;另外,加大政策的人力資源且對申根條約建立以「目的結果」(end-to-end)為導向的監督與評核機制等,皆為當今歐盟可審慎思考的方式。(責任編輯:歐威廷)


 
編者補充閱讀資料
1.「歐盟難民庇護申請 暴增85%」,聯合財經網,民國104年09月19日
http://money.udn.com/money/story/8318/1196808
2.「歐盟:難民已成現實 越快接受越好」,中時電子報,民國104年09月06日
http://www.chinatimes.com/realtimenews/20150906000840-260408
3.「希臘及難民危機交織 威脅無疆界歐洲夢 歐盟周三峰會商長計」,鉅亨網,民國104年09月21日
http://news.cnyes.com/20150921/20150921104020916989310.shtml

(本文僅供參考,不代表本會立場)