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緬甸政經發展之不確定性
[105年4月21日]國立中山大學中國與亞太區域研究所博士司徒宇、國立中山大學中國與亞太區域研究所教授兼所長顧長永
緬甸未來經濟發展將取決於政局是否穩定,而且在憲法的不合理保障下,無論何人當政,後續各式經建計畫的施行,或者與邊境少數民族的談判,都無法忽視軍方的態度。易言之,緬甸以軍人主導的獨特體制仍將持續存在,若沒有軍方的合作與妥協,緬甸任何進一步的改革都會非常困難。
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緬甸政經發展之不確定性
 
國立中山大學中國與亞太區域研究所博士  司徒宇
國立中山大學中國與亞太區域研究所教授兼所長  顧長永
 
緬甸於1948年脫離英國獨立,但是自從1962年的軍事政變後,雖然歷經幾位不同的軍人統治者,緬甸政府的本質並未改變,一直是被軍人控制的獨裁政府。長期的政治威權與經濟鎖國,使緬甸不僅成為東南亞最落後、專制的國家,也是全世界治理能力最差的國家之一。然而,擁有軍方背景的登盛(Thein Sein)於2011年就任緬甸總統後,不僅在政治上,出人意料地採取諸多措施以實行民主改革,例如:解除對翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)的軟禁、釋放部分政治犯、開放政黨成立、放鬆對媒體的審查等;在經濟上,亦逐步採取開放政策,例如:統一匯率、制定新外人投資法、放寬進出口管制、實施最低工資、申請國際組織援助等。使許多機構與學者認為緬甸已和過去大不相同,有逐步走向開放的趨勢;而世界主要大國也相繼免除對緬甸的長期禁令,並引進充裕的國際投資帶動緬甸商機。
 
此外,緬甸更於2015年11月8日,舉行自1990年5月大選後首次相對自由的選舉,本次選舉由全緬甸各選區選出除軍方委派的四分之一議席外之所有上下議院議員,包含上議院(國家議會)168名和下議院(人民議會)330名。選舉結果一如外界預期,緬甸人民以選票表達對長期軍事威權的不滿,翁山蘇姬領導的全國民主聯盟(the National League for Democracy, NLD)分別於上、下議院獲得135席與255席,不僅贏得緬甸國會多數席次,更具備完全執政的條件,躍升成為緬甸第一大黨。而全民盟黨員—丁覺(U Htin Kyaw)與班提育(Henry Van Hti Yu)則分別獲得下議院與上議院提名支持,於今(2016)年3月順利當選成為緬甸自1962年以來首位民選文人總統與第二副總統;另外,翁山蘇姬雖受限於緬甸憲法,失去參選總統的資格,卻也出任外交、教育、電力能源與總統府辦公室等四個單位的部長,往後將可直接參與甚至主導國家重要政策的制訂。在此情況下,國際輿論普遍看好緬甸選後政局將趨於穩定。
 
 但本文認為,未來緬甸政治發展並非自此一路順遂,依舊充滿不確定性,其主因有二:第一,鑲嵌在緬甸憲法設計中的各種「透明的不正義」(transparent injustice),仍使軍方繼續擁有左右政局的能力,也為軍系保守勢力預留了逆襲的可能性。例如:根據緬甸憲法規定,軍方不僅擁有25%的議員保障席次,且修憲案必須超過75%之議員同意方可通過,換言之,軍方掌握修憲的否決權;再者,根據緬甸憲法,聯邦國防部長、內政部長與邊境部長係由軍方指派,意即無論是誰當選總統,國家安全相關部長的任命權仍受控於軍方勢力;另外,軍方具有解釋國家緊急狀態與接手緊急狀態治理的合法權利,只要國家陷入緊急狀態,無論是危及人民生命財產或是造成聯邦分裂的緊急事件爆發,軍方最高領導人將有權接手施行國家主權,簡單來說,此一憲法條文未來將成為軍方合理化政變並奪回權力的法律依據。綜上所述,緬甸憲法存在權力分配失衡的狀態,將有可能成為緬甸新執政黨與軍系保守勢力間衝突的引爆點。
 
第二,部分少數民族衝突問題始終懸而未決,暴力武裝對峙事件持續存在,亦將成為緬甸政治發展的挑戰。緬甸自1948年獨立後,即存在少數民族的叛亂問題,當時克倫族、克欽族與欽族為爭取自身權益,皆投入反抗宇努文人政府的叛亂活動。1962年,尼溫(Ne Win)取得政權後,厲行軍事獨裁統治,更加漠視少數民族的訴求,甚至以暴力將各少數民族同化至緬族文化中,使得雙方的衝突日益擴大。時至今日,緬甸政府與少數民族的關係仍舊存在著矛盾,無法根本解決之主因即在於,歷任領導人不願傾聽、理解少數民族的訴求,在國家治理中也一直存在嚴重的民族歧視。雖然登盛總統於卸任前為尋求歷史定位,自2013年起陸續與不同少數民族武裝團體簽署停火協議,似乎已營造出族群和解的跡象,但這些協議的本質相當脆弱,且主要武裝反抗團體(如克欽獨立軍、佤邦聯合軍)皆不在談判和解的名單之內,新政府仍得持續與少數民族進行和平談判。再者,全民盟贏得國會過半數席次,並不保證全面永久的政治安全,這二年不論是面對克欽邦衝突問題或是若開邦佛教徒迫害伊斯蘭教徒事件,緬甸全國似乎都束手無策;2015年大選期間羅興亞族被剝奪政治與社會權益的人權問題也再次浮上檯面,成為國際社會密切關注的敏感議題。誠言之,目前緬甸最大的難題,就是沒有超越地方族群文化,進而對國家產生忠誠的意識型態,各族群對於緬甸發展皆自有盤算;但擁有一個統合的國家意識,方能使新政權致力於其他重要的發展任務,而無須擔憂內部分裂危機。
 
最後,就經濟發展的角度來看,緬甸坐擁豐碩的天然資源,例如:各種礦物、木材、石油、天然氣和水源,人工、土地價格亦相對低廉,工業急需發展,民生物資缺乏,確實具備投資的商機。自登盛就任總統後,緬甸也開始依照市場經濟制訂短期與長期的發展計畫,推行經濟改革,並學習外國之技術和管理經驗,修改法律以保護外商投資,使得過去幾年緬甸的經濟確實有所好轉。以仰光地區為例,儘管當地出現飆升的房價與通貨膨脹率,且髒亂不堪的居住環境顯示貧苦的普羅大眾並未從經濟改革中獲益,但主要道路開始整建,國際級旅館林立,人民就業機會增加,薪資所得微幅提高,卻也是不爭的事實。即便如此,本文仍然認為,緬甸未來經濟發展將取決於政局是否穩定,而且在憲法的不合理保障下,無論何人當政,後續各式經建計畫的施行,或者與邊境少數民族的談判,都無法忽視軍方的態度。易言之,緬甸以軍人主導的獨特體制仍將持續存在,若沒有軍方的合作與妥協,緬甸任何進一步的改革都會非常困難。(責任編輯:羅文瑾)


(本文僅供參考,不代表本會立場。)


編者補充閱讀資料:
1. “Remembering Ne Win’s Coup,” Frontier Myanmar, April 25, 2016
2. 「緬甸政局觀察:登盛和緬甸改革」,BBC中文網,民國105年3月31日
3. 「緬甸釋放所有被監禁和受指控的政治犯」,BBC中文網,民國102年12月31日
4. 「緬甸首位平民總統吳廷覺宣誓就任」,BBC中文網,民國105年3月30日
5. 「緬甸首位文人總統碇喬:將致力推動民主憲法」,新頭殼,民國105年3月30日
6. 「緬甸政府與地方反叛武裝達成停火協議」,BBC中文網,民國104年10月15日
7. 「緬佛教極端派施壓 政府收回羅興亞穆斯林投票權」,南華早報,民國104年9月7日
8. 「緬甸大選穆斯林受限 公信度備受考驗 」,中央通訊社,民國104年11月8日